Η Διπλωματία των περιφερειών και των πόλεων

Η παρέμβασή τους στη διεθνή πολιτική, μαζί με άλλους διεθνικούς παράγοντες, όπως ΜΚΟ ή πολυεθνικές εταιρείες, διευκολύνεται από δύο σημαντικές εξελίξεις από τα τέλη της δεκαετίας του 1980: αφενός, από τη διαδικασία της παγκοσμιοποίησης που συμβάλλει στην «αποσύνθεση» του παραδοσιακού κράτους ως μόνου νόμιμου διεθνή παράγοντα στην εξωτερική πολιτική· αφετέρου, με τη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και τη μετατροπή της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) σε έναν ιδιόρρυθμο οιονεί κρατικό παράγοντα, ο οποίος θεσπίζει ένα πολυεπίπεδο σύστημα διακυβέρνησης στο οποίο παρεμβαίνουν επίσης, παράλληλα με τα εθνικά κράτη, τις τοπικές και περιφερειακές αρχές .

Η νομιμότητα αυτής της διεθνούς δράσης των τοπικών αρχών έχει τις ρίζες της στην πρακτική της αδελφοποίησης που ξεκίνησε μετά το τέλος του Β' Παγκοσμίου Πολέμου μεταξύ Γαλλίας και Γερμανίας, με στόχο τη συμφιλίωση μεταξύ αυτών των δύο χωρών.

Στις Ηνωμένες Πολιτείες, από την άλλη πλευρά, η προέλευση μιας δημοτικής εξωτερικής πολιτικής προέρχεται από μια κινητοποίηση τοπικών πληθυσμών τη δεκαετία του 1980 ενάντια στην αμερικανική εξωτερική πολιτική, για να μποϊκοτάρουν επενδύσεις που θεωρούνται ανήθικες σε ορισμένες χώρες ή για να προωθήσουν την υποδοχή προσφύγων από τη Λατινική Αμερική.

Εντός της ΕΕ, οι περιφέρειες και οι πόλεις εφαρμόζουν μια «μικρή» εξωτερική πολιτική που τους επιτρέπει να υπερβούν τα εθνικά σύνορα αναπτύσσοντας διαπεριφερειακή, διασυνοριακή, διακρατική και μακροπεριφερειακή συνεργασία. Αυτή η ευρωπαϊκή εδαφική διπλωματία συμβάλει στην εφαρμογή της περιφερειακής κοινοτικής πολιτικής.

Οι τοπικές αρχές, περιφέρειες και πόλεις, ή γενικότερα οι μη κεντρικές κυβερνήσεις, μπόρεσαν σε όλο τον κόσμο, να αδράξουν τις ευκαιρίες που τους επέτρεψαν να επιβάλουν την παρουσία τους στη διεθνή σκηνή. Μαζί ή σε συνεργασία με κράτη και άλλους μη κρατικούς φορείς, όπως επιχειρήσεις και διεθνείς οργανώσεις αλληλεγγύης, διεύρυναν συνεχώς τη διεθνή τους δράση. Πέρα από τις διμερείς σχέσεις που έχουν δημιουργηθεί, στο πλαίσιο πρώτα της αδελφοποίησης και μετά της αποκεντρωμένης συνεργασίας, ενώνουν τώρα τις δυνάμεις τους σε πολλαπλά διεθνή δίκτυα. Σήμερα αναζητούν διεθνή αναγνώριση από περιφερειακούς οργανισμούς όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση ή διεθνείς οργανισμούς όπως τα Ηνωμένα Έθνη.

Η γενική αναφορά στη διεθνή δράση των τοπικών κυβερνήσεων περιλαμβάνει ανόμοιες περιπτώσεις. Δεν λαμβάνει υπόψη τα χαρακτηριστικά της αποκέντρωσης, τα οποία ποικίλλουν σημαντικά από το ένα κράτος στο άλλο ως προς την κατανομή των εξουσιών και τον τρόπο άσκησης της κρατικής εποπτείας, ούτε λαμβάνει υπόψη την πολιτική φύση των καθεστώτων των κεντρικών κρατών. Ακόμη, αγνοεί τις πρόσφατες τάσεις που στοχεύουν στη δημιουργία τεράστιων μητροπόλεων για την ανταγωνιστικότητά τους.

Η διεθνής ένωση United Cities and Local Governments (UCLG) έδωσε τον παρακάτω ορισμό στη πρώτη παγκόσμια διάσκεψη τον Ιούνιο του 2008: « Η διπλωματία των περιφερειών και των πόλεων είναι το εργαλείο των τοπικών κυβερνήσεων και των ενώσεων τους για την προώθηση της κοινωνικής συνοχής, την πρόληψη των συγκρούσεων, την επίλυση συγκρούσεων και την ανασυγκρότηση μετά τη σύγκρουση, με στόχο τη δημιουργία ενός σταθερού περιβάλλοντος στο οποίο οι πολίτες μπορούν να ζήσουν μαζί με ειρήνη, δημοκρατία και ευημερία.»

Έχοντας επίγνωση του ότι ο ρόλος των τοπικών κυβερνήσεων δεν έχει αναγνωριστεί και ενθαρρυνθεί επαρκώς, προτείνει ενέργειες που στοχεύουν να πείσουν τα κράτη και τους διεθνείς θεσμούς για τα αποφασιστικά πλεονεκτήματα που διαθέτουν οι τοπικές κυβερνήσεις, ως «το επίπεδο εξουσίας που βρίσκεται πλησιέστερα στους πολίτες, όσο καλύτερα μπορεί να γνωρίζει τις ανάγκες τους». ιδιαίτερα σε περιόδους σύγκρουσης.

Στις διεθνείς σχέσεις, μπορεί να τεθεί το ζήτημα της εμφάνισης σήμερα της «διπλωματίας των περιφερειών και των πόλεων»; Και σε ποιο βαθμό έρχεται σε αντίθεση, ή συνδυάζεται, με τη διπλωματική δράση των κρατών. Επιπλέον, δίνεται ιδιαίτερη προσοχή στις μητροπόλεις. Βλέπουμε σε αυτά προϊόντα της της οικονομικής, κοινωνικής, τεχνολογικής, πολιτιστικής παγκοσμιοποίησης. Η έννοια της «παγκόσμιας πόλης» έχει αφήσει το σημάδι της. Καθορίζει μεγάλες κοσμοπολίτικες μητροπόλεις με διεθνή προσανατολισμό όπως Παρίσι, Λονδίνο, Νέα Υόρκη, Τόκιο, Γενεύη, Χονγκ Κονγκ ή Σαγκάη. Ανταγωνίζονται ως προς την εικόνα, τόσο για την προσέλκυση κεφαλαίων ως μεγάλα χρηματιστήρια, όσο και για τα κεντρικά γραφεία πολυεθνικών ή διεθνών ιδρυμάτων. Είναι επίσης ο τόπος μιας νέας αστικής διακυβέρνησης. Ομάδες πίεσης και κοινωνικοί παράγοντες κάθε είδους συρρέουν εκεί και ανταλλάσσουν ιδέες και πόρους. Χωρίς να είναι πάντα πρωτεύουσες, αποτελούνται γενικά από έναν ιστορικό πυρήνα, έναν τόπο διοικητικής, οικονομικής και πολιτιστικής δύναμης, γύρω από τον οποίο οργανώνονται τεράστιες προαστιακές κατοικημένες περιοχές με λίγο πολύ άναρχο τρόπο.

Οι περιφερειακές και οι δημοτικές ομάδες ελπίζουν να αποκομίσουν σημαντικά κέρδη «προσελκύοντας τουρίστες, ξένες εταιρείες, διεθνείς οργανισμούς» και ανταγωνιζόμενοι άλλες μεγάλες μητροπόλεις στις οποίες θα τους ανατεθεί η ευθύνη διοργάνωσης διεθνών εκδηλώσεων όπως οι Ολυμπιακοί Αγώνες ή άλλες μεγάλες αθλητικές εκδηλώσεις. Επιπλέον, οι πόλεις συνεργάζονται σε πολλαπλά δίκτυα, συνθέτοντας μια άλλη διπλωματική σκηνή, όπου αιρετοί, επιστήμονες, μπροστάρηδες από την κοινωνία των πολιτών και τον επιχειρηματικό κόσμο, καθώς και τα ΜΜΕ, που προσφέρουν τη βοήθειά τους στην επίλυση των προβλημάτων των πόλεων μέσω εναλλακτικών μεθόδων.

Το ερώτημα είναι σε ποιο βαθμό η «διπλωματία των περιφερειών και των πόλεων», ιδιαίτερα μέσω αυτών των πολλαπλών δικτύων, επηρεάζει τη λήψη αποφάσεων σε υπερεθνικό επίπεδο. Αυτά τα δίκτυα δρουν μέσω δράσεων πίεσης με τα κράτη και τους διεθνείς θεσμούς, αντί να συμμετέχουν ουσιαστικά στη λήψη αποφάσεων. Η διεθνής δράση των τοπικών αρχών υπόκειται στην κρατική νομοθεσία και στις αρμόδιες υπηρεσίες για την θεσμική εξωτερική πολιτική, ακόμα κι αν βασίζεται στην φιλόφρονα απουσία συντονισμού τους ή στην αδιαφορία τους. Η διεθνής δράση των τοπικών αρχών δεν έχει απαραίτητα κάποια συνοχή με τους στόχους που επιδιώκουν τα κράτη μέσω της εξωτερικής τους πολιτικής. Οι σύγχρονες αναλύσεις της εξέλιξης των εξωτερικών πολιτικών τείνουν μάλλον να δείξουν τη γραφειοκρατική αποσύνθεσή τους, λόγω διεθνών ενεργειών που πραγματοποιούνται από διοικήσεις άλλες από τα υπουργεία Εξωτερικών ή τη συμμετοχή της διεθνούς συνεργασίας πολλών παραγόντων από τις κοινωνίες των πολιτών, στις οποίες μπορούμε να συσχετίσουμε και τις τοπικές κυβερνήσεις. Οποιαδήποτε εξωτερική πολιτική είναι ένα αποτέλεσμα σύνθεσης, το οποίο βασίζεται σε συμβιβασμούς που εμπλέκουν πληθώρα παραγόντων, τόσο εσωτερικά όσο και διεθνώς.

Η τοπική διακυβέρνηση συνεπάγεται ότι οι περιφερειακές και δημοτικές αρχές συμμετέχουν στην ανάπτυξη μιας ανταγωνιστικής διεθνούς στρατηγικής, συμμαχώντας με συγκεκριμένους τοπικούς, εθνικούς και παγκόσμιους παράγοντες. Η ελκυστικότητα και η επιρροή της περιφέρειας ή της πόλης εξαρτώνται από την ικανότητά της να εμπλέκεται σε πολλαπλά δίκτυα και να χτίζει μια αναγνωρίσιμη και θετική εικόνα διεθνούς επωνυμίας, με ισχυρή συμβολική αξία. Οι θεσμικές, πολιτικές, οικονομικές και πολιτιστικές μεταβλητές που υποτίθεται ότι επηρεάζουν το διαπραγματευτικό περιθώριο των τοπικών αρχών για την προώθηση της περιφέρειας και της πόλης τους στις διεθνείς αγορές , την ιδιαιτερότητα των πλαισίων και ειδικότερα τη φύση των σχέσεων μεταξύ κεντρικών και τοπικών κυβερνήσεων, βαρύνουν τις διαπραγματευτικές ικανότητες των δήμων κατά την επιλογή μιας διεθνούς στρατηγικής.

Πρόκειται πράγματι για μια μορφή διπλωματίας, όλα τα στοιχεία της οποίας αλληλοεξαρτώνται και αποτελούν τη διεθνή ταυτότητα των τοπικών κυβερνήσεων. Μια διπλωματία που συνδυάζει την υπεράσπιση συμφερόντων και αξιών, ισόμορφη με αυτόν τον τρόπο με αυτή των κρατών. Υπό αυτή την έννοια, οι τοπικοί παράγοντες περπατάνε στον ίδιο δρόμο με τα κράτη.

Ωστόσο, στερούμενοι εδαφικής κυριαρχίας, τόσο εσωτερικά όσο και διεθνώς, πρέπει να διατηρούν ανοιχτή και ενεργή τη γραμμή αμφίδρομης επικοινωνίας με τα αρμόδια Υπουργεία για να μπορούν να ισχυρίζονται ότι ενεργούν σε εταιρική σχέση με τα κράτη και να συμβάλουν στη χάραξη και την εκτέλεση της πολιτικής που εξυπηρετεί τους εθνικούς στόχους. Ειδικότερα στην Ελλάδα, οι τοπικοί και περιφερειακοί άρχοντες πρέπει να γνωρίζουν επακριβώς τα όρια του πλαισίου μέσα στο οποίο μπορούν να κινηθούν. Πρέπει ακόμα να συνεισφέρουν τα όποια ωφελήματα αποκομίζουν από την διεθνή τους δικτύωση, στο αποθετήριο κοινών πόρων. Πρέπει αντίστοιχα και οι αρμόδιες υπηρεσίες του κεντρικού κράτους να θέτουν στην υπηρεσία των τοπικών αρχών όλα εκείνα τα εργαλεία που θα διευκολύνουν την διεθνή παρουσία των περιφερειών και των πόλεων.

Όσο θα απουσιάζει αυτός ο δημιουργικός συντονισμός, οι διεθνείς συνεργασίες των τοπικών αρχών θα περιορίζονται σε ασκήσεις υπηρεσιακού τουρισμού, στη λήψη αναμνηστικών φωτογραφιών, στην υπογραφή μνημονίων συνεργασίας δίχως περιεχόμενο και δίχως αντίκρισμα και στην διατύπωση γενικόλογων φληναφημάτων που δεν θα προσφέρουν τίποτε το απτό ούτε στους πολίτες ούτε στην διεθνή πολιτική παρουσία της πατρίδας.

O Αλέξανδρος Μοντιάνο είναι Νομικός, διεθνολόγος, πρώην Αντιδήμαρχος Αθηναίων και Υποψήφιος Περιφερειακός Σύμβουλος Αττικής στον Κεντρικό Τομέα Αθηνών με τον συνδυασμό Αττική Μπροστά – Νίκος Χαρδαλιάς