To ΔΝΤ «έμαθε» από τα λάθη του στην Ελλάδα και αλλάζει τους κανόνες εμπλοκής του

Το Εκτελεστικό Συμβούλιο του ΔΝΤ κάνοντας μια ανασκόπηση των προγραμμάτων του Ταμείου από το 2011 έως το τέλος του 2017 διαπίστωσε σοβαρές αστοχίες και παραλείψεις σε αρκετά προγράμματα και στη βάση αυτή αποφάσισε να αναπροσαρμόσει σε βάθος το σχεδιασμό, τα προαπαιτούμενα και τις επιδόσεις των προγραμμάτων που υποστηρίζονται από το Ταμείο.

Το ενδιαφέρον είναι πως αν και το ΔΝΤ δηλώνει δημοσίως πως μαθαίνει από τα σφάλματα του και βελτιώνεται, ωστόσο υπάρχουν μεμονωμένες ευθύνες στελεχών και τμημάτων του Ταμείου για τις αστοχίες, οι οποίες ούτε αποδίδονται, ούτε αναδεικνύονται επαρκώς.

Αποκαλυπτική έκθεση

Στη σχετική έκθεση που συντάχθηκε από το προσωπικό του ΔΝΤ – και η οποία αξιολογεί τα προγράμματα του Ταμείου από το 2008 έως το 2017- εμπεριέχονται εκτεταμένες αναφορές στα ελληνικά προγράμματα, εστιάζοντας αφενός στις υπεραισιόδοξες εκτιμήσεις για τα μακροοικονομικά μεγέθη και στο τεράστιο βάρος που δόθηκε στη δημοσιονομική προσαρμογή και αφετέρου στον εσφαλμένο τρόπο με τον οποίο το Ταμείο αντιμετώπισε εξ αρχής το ζήτημα της βιωσιμότητας του ελληνικού χρέους.

Μάλιστα, για πρώτη φορά αναφέρεται με ξεκάθαρο τρόπο πως η καθυστέρηση στην αναδιάρθρωση του ελληνικού χρέους λειτούργησε ως επιχείρηση διάσωσης των τραπεζών της ευρωζώνης που κατείχαν ελληνικά ομόλογα, καθώς η Ελλάδα αποπλήρωσε από το 2011 και έως τις αρχές του 2012 ομόλογα αξίας 50 δισ. ευρώ, τα οποία στην πλειοψηφία τους ήταν στα χέρια ευρωπαϊκών τραπεζών.

Σύμφωνα με τα στοιχεία του ΔΝΤ, το 2010, όταν η Ελλάδα ζήτησε δάνειο από το ΔΝΤ, είχε πρόσβαση σε πόρους του Ταμείου που ανέρχονταν στο άνευ προηγουμένου ποσό των 30 δισ. ευρώ (3,212% του τότε μεριδίου της). Το ΔΝΤ ενέκρινε το δάνειο παρ’ όλο που δεν μπορούσε να πιστοποιήσει ότι το χρέος ήταν βιώσιμο με μεγάλη πιθανότητα. Τροποποίησε μάλιστα τους κανόνες εισάγοντας μια «συστημική εξαίρεση» («systemic exemption») σε περιπτώσεις όπου υπήρχαν βάσιμοι φόβοι μετάδοσης της κρίσης αν το πρόγραμμα δεν εγκρινόταν. Αυτή η εξαίρεση χαμήλωσε τον πήχη όσον αφορά στη βιωσιμότητα του χρέους, καθυστερώντας την αναδιάρθρωσή του και μετέφερε τον κίνδυνο από τους ιδιώτες στον επίσημο τομέα, δηλαδή στους ευρωπαίους φορολογουμένους.

Όπως ξεκάθαρα αναφέρει το ΔΝΤ, η καθυστερημένη αναδιάρθρωση του ελληνικού χρέους κατέστησε λιγότερο αποτελεσματικό το «κούρεμα» χρέους (PSI) του 2012 και δυσχέρανε συνολικά την ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας. Και αυτό έγινε με επίκληση του κίνδυνου διάχυσης της κρίσης στη ζώνη του ευρώ, κάτι που τελικά δεν απεφεύχθη.

«Η μόλυνση αποτελούσε τη βασική έγνοια των κρατών της ευρωζώνης, δεδομένου ότι οι τράπεζες τους είχαν μεγάλη έκθεση στις προβληματικές χώρες της ζώνης του ευρώ και δεν υπήρχε τείχος προστασίας (firewall)», αναφέρει το ΔΝΤ.

Στο σημείο αυτό το Ταμείο αναφέρει για την Ελλάδα τα εξής: «Η απόφαση να μην αναδιαρθρωθεί το χρέος κατά την έναρξη της κρίσης επέτρεψε να αποπληρωθούν πλήρως τα 40 δισ. ευρώ (αντιστοιχούσαν στο 20% του ΑΕΠ του 2011) των ομολόγων που ωρίμαζαν κατά το πρώτο έτος του προγράμματος στήριξης του ΔΝΤ. Η αναδιάρθρωση ανακοινώθηκε τον Ιούλιο του 2011, αλλά οι επί μακρόν διαπραγματεύσεις είχαν ως αποτέλεσμα την περαιτέρω αποπληρωμή περίπου 10 δισ. ευρώ ομολόγων (περίπου 5% του ΑΕΠ του 2012) έως ότου ολοκληρωθεί η αναδιάρθρωση το 2012».

Αλλά το Ταμείο δεν στέκεται μόνον στο ζήτημα του χρέους. Υιοθετώντας τα ευρήματα της έκθεσης του Ανεξάρτητου Γραφείου Αξιολόγησης (Independent Evaluation Office - ΙEO) για την εμπλοκή του οργανισμού στην Ελλάδα, την Ιρλανδία και την Πορτογαλία παραδέχεται πως τα προγράμματα του Ταμείου στις χώρες αυτές «περιλάμβαναν υπερβολικά αισιόδοξες προβλέψεις για την ανάπτυξη» και ότι εάν είχαν υιοθετηθεί πιο ρεαλιστικές προβλέψεις θα ήταν πιο σαφείς οι πιθανές επιπτώσεις της δημοσιονομικής εξυγίανσης στην ανάπτυξη και στη δυναμική του χρέους. Με πιο απλά λόγια αναφέρεται πως εάν το 2010 το ΔΝΤ (ο Πόουλ Τόμσεν και το τότε επιτελείο του) είχε υπολογίσει σωστά τις επιπτώσεις της δημοσιονομικής προσαρμογής στην ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας, η αναδιάρθρωση του χρέους θα είχε τεθεί ως προϋπόθεση για την εμπλοκή του Ταμείου και δεν θα υπήρχε χώρος για την εισαγωγή της συστημικής εξαίρεσης.

Ένα ακόμη ζήτημα που θέτει η έκθεση του ΔΝΤ, σχετίζεται με τα «κόκκινα» δάνεια. Όπως σημειώνεται χώρες όπως η Κύπρος, η Ελλάδα, η Ιρλανδία και η Πορτογαλία είδαν τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια των τραπεζών τους να αυξάνονται κατά 10,5% κατά μέσο όρο, παρά το γεγονός ότι η χρηματοπιστωτική σταθερότητα αποτελούσε μία από τις προτεραιότητες των προγραμμάτων των χωρών αυτών. «Τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια άρχισαν να μειώνονται μόνο μετά το τέλος του προγράμματος για την Ιρλανδία και την Πορτογαλία, ενώ μέχρι στιγμής παραμένουν αυξημένα για την Κύπρο και την Ελλάδα, εμποδίζοντας την επανάληψη της πιστωτικής επέκτασης. Η εμπειρία από αυτές τις χώρες αντικατοπτρίζει την πρόκληση της μείωσης των μη εξυπηρετούμενων δανείων κατά την περίοδο των προγραμμάτων», σημειώνεται στη σχετική έκθεση.

Τι αλλάζει το ΔΝΤ

Οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του ΔΝΤ στη βάση της προαναφερόμενης ανασκόπησης των προγραμμάτων του Ταμείου από το 2008 έως το 2017 κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι το 75% των προγραμμάτων που χρηματοδοτήθηκαν από το Ταμείο ήταν επιτυχημένα ή μερικώς επιτυχημένα, παρά το εξαιρετικά δυσχερές περιβάλλον μετά την κρίση. Στη βάση αυτή οι Εκτελεστικοί Διευθυντές συμφώνησαν ότι υπάρχει περιθώριο βελτίωσης, αντλώντας διδάγματα για το μελλοντικό σχεδιασμό των προγραμμάτων του Ταμείου από την επιτυχία και την αποτυχία των παλαιότερων προγραμμάτων.

Οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του ΔΝΤ συμφωνήσαν με την εκτίμηση ότι οι υποθέσεις για την ανάπτυξη ήταν συχνά υπερβολικά αισιόδοξες – όπως συνέβη με την Ελλάδα- , κάτι που απέδωσαν σε μεγάλο βαθμό σε σφάλματα πρόβλεψης, στην υποεκτίμηση του αντίκτυπου της δημοσιονομικής προσαρμογής και στην υπερεκτίμηση των αποδόσεων των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. Ως εκ τούτου, το Εκτελεστικό Συμβούλιο του ΔΝΤ χαιρέτισε τις προτάσεις για την αύξηση του ελέγχου των βασικών παραδοχών στα μακροοικονομικά σενάρια των προγραμμάτων του Ταμείου, την εμβάθυνση της συζήτησης για τα σενάρια κινδύνου και τη βελτίωση του προγραμματισμού έκτακτης ανάγκης στο σχεδιασμό των προγραμμάτων.

Μια ακόμη πτυχή στην οποία οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του ΔΝΤ εστίασαν την προσοχή τους αφορά στην ποιότητα της δημοσιονομικής προσαρμογής. Στη σημείο αυτό τόνισαν την ανάγκη να υπάρξει μεγαλύτερη λεπτομέρεια στα δημοσιονομικά προαπαιτούμενα, είτε αφορούν στα όρια δαπανών , είτε αφορούν στους στόχους εσόδων, ώστε να στηρίζεται επαρκώς η ποιότητα, αλλά και ο αναπτυξιακός χαρακτήρας της δημοσιονομικής προσαρμογής. Στην βάση αυτή, τόνισαν την ανάγκη να διατηρηθεί επαρκής ευελιξία σε δημοσιονομικό επίπεδο και να ληφθεί δεόντως υπόψη η ικανότητα εφαρμογής των πολιτικών εκ μέρους των κρατών μελών.

Για το ζήτημα των αναλύσεων βιωσιμότητας χρέους του Ταμείου οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του ΔΝΤ καλωσόρισαν το γεγονός ότι έγινε μια ολοκληρωμένη ανάλυση των τρωτών σημείων. Όπως διαπίστωσαν, τα προγράμματα στα οποία υπήρξαν εγκαίρως παρεμβάσεις στο χρέος ήταν πιο επιτυχημένα από εκείνα που δεν δρομολογήθηκαν ή δεν εφαρμόσθηκαν εγκαίρως μέτρα για την ελάφρυνση του χρέους (π.χ. στην Ελλάδα). «Οι Διευθυντές αναγνώρισαν την ανάγκη να μετριαστεί η μεροληψία στις κρίσεις για τη βιωσιμότητα του χρέους και να αξιολογηθούν προσεκτικά και κατά περίπτωση, το κόστος και τα οφέλη των αναδιαρθρώσεων χρέους», σημειώνεται σιβυλλικά στη σχετική ανακοίνωση του ΔΝΤ. Στη ίδια βάση, σημειώνεται πως αναγνωρίστηκαν από το Εκτελεστικό Συμβούλιο του ΔΝΤ οι συνεχιζόμενες προσπάθειες για τη βελτίωση της διαφάνειας στα ζητήματα του χρέους και η ενίσχυση των εργαλείων ανάλυσης της βιωσιμότητας του χρέους.

Σε σχέση με τις διαθρωτικές μεταρρυθμίσεις που αποτελούν προαπαιτούμενο για τη χορήγηση στήριξης από το Ταμείο, οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του ΔΝΤ αναγνώρισαν πως έχει αυξηθεί σημαντικά ο όγκος των προαπαιτούμενων και ζήτησαν περαιτέρω ιεράρχηση των μεταρρυθμίσεων που είναι κρίσιμες για τους συγκεκριμένους στόχους του προγράμματος, ώστε να μην επέρχεται κόπωση (κάτι που συνέβη με την Ελλάδα). Λόγω δε των παρατηρούμενων δυσκολιών στην εφαρμογή των διαρθρωτικών συνθηκών, οι Διευθυντές του ΔΝΤ τόνισαν την ανάγκη για πιο ρεαλιστικά χρονοδιαγράμματα εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων, αλλά και πιο ρεαλιστικά χρονοδιαγράμματα για το χρόνο που αυτές θα αποδώσουν. Ορισμένοι διευθυντές του ΔΝΤ ανάφεραν στο σημείο αυτό πως το Ταμείο θα πρέπει να ενισχύσει περαιτέρω τη συνεργασία του με άλλους διεθνείς οργανισμούς, ιδίως με την Παγκόσμια Τράπεζα, σε θέματα όπως η βελτίωση της διακυβέρνησης και η καταπολέμηση της διαφθοράς.

Ένας τομέας που οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του ΔΝΤ έδωσαν μεγάλο βάρος είναι η «ιδιοκτησία» (ownership) των προγραμμάτων. Στη βάση αυτή υπογράμμισαν πως για να υπάρξει αύξηση της ιδιοκτησίας τα προγράμματα που υποστηρίζονται από το Ταμείο θα πρέπει να συνδυάζονται με ολοκληρωμένα εθνικά σχέδια μεταρρυθμίσεων που θα καταρτίζονται από τα ίδια τα κράτη, ενώ θα πρέπει οι παρεμβάσεις πολιτικής να επικοινωνούνται επαρκώς στους πολίτες τόσο από το ΔΝΤ όσο και από την εκάστοτε κυβέρνηση. Σε γενικές γραμμές οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του ΔΝΤ ζήτησαν από το προσωπικό του Ταμείου να εξετάσει τρόπους ώστε να από- στιγματιστούν (de-stigmatize) τα προγράμματα του οργανισμού και να προβληθεί η χρησιμότητα τους, ώστε να ενθαρρυνθεί η πρόσβαση χωρών που έχουν προβλήματα στους πόρους του Ταμείου.

Τέλος, κάνοντας μια έμμεση αυτοκριτική οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του ΔΝΤ σημείωσαν ότι η παρατηρούμενη αύξηση των προγραμμάτων του ταμείου που εκτροχιάζονται απαιτεί ποιο στενό έλεγχο, συμπεριλαμβανομένου και του ρόλου του Εκτελεστικού Συμβουλίου του Ταμείου. Στο πλαίσιο αυτό ορισμένοι διευθυντές ζήτησαν να εξεταστούν τρόποι βελτίωσης της παρακολούθησης από μέρους του συμβουλίου, των καθυστερήσεων στην εφαρμογή των προγραμμάτων.

Τέλος, κάνοντας μια σύνοψη των επιδιωκόμενων αλλαγών κατά την αναθεώρηση του σχεδιασμού των προγραμμάτων του ΔΝΤ οι Εκτελεστικοί Διευθυντές του οργανισμού επεσήμαναν τα πιθανά οφέλη από μια «στροφή στο ρεαλισμό, στη λεπτομέρεια, στην προοδευτική εφαρμογή και στη φειδωλότητα».